Offentlige anskaffelser:

Kan man endre en inngått kontrakt?

Fagartikler om offentlige anskaffelser •

Adgangen til å endre inngåtte kontrakter er et viktig spørsmål i anskaffelsesregelverket. Som utgangspunkt er det ikke tillatt med «vesentlige endringer». Hva som ligger i dette er nå forsøkt klargjort i anskaffelsesforskriften som trådte i kraft 1. januar 2017.

Innledning

Regelverket for offentlige anskaffelser regulerer i første rekke perioden mellom kunngjøring av konkurransen og frem til kontraktsinngåelse. Et sentralt spørsmål i anskaffelsesregelverket er likevel i hvilken grad man kan utvide eller endre allerede inngåtte kontrakter. Utgangspunktet er ganske klart. Man kan endre inngåtte kontrakter, men ikke slik at det oppstår en «vesentlig endring».

Konsekvensen av en «vesentlig endring» vil fort være at det foreligger en ulovlig direkteanskaffelse som vil kunne sanksjoneres med overtredelsesgebyr, les mer om det her.

Endringsklausuler

Oppdragsgiver kan alltid fastsette endringsklausuler i en kontrakt eller rammeavtale, for eksempel en prisreguleringsklausul eller opsjon. Det skal fremgå klart av klausulen hvilke endringer som kan foretas, i hvilket omfang og på hvilke vilkår. Oppdragsgiver skal angi endringsklausuler i anskaffelsesdokumentene. I praksis vil endringsadgangen følge direkte av standardkontrakter, om oppdragsgiver benytter slike.

Endringsklausuler kan likevel ikke åpne for at «anskaffelsens overordnede karakter» blir endret. Det skal nok mye til før dette skjer. Endringen vil som oftest være en fortsettelse av det kunngjorte kontraktsforholdet og da vil man normalt være godt innenfor.

«Vesentlig endring»

Hva som utgjør en «vesentlig endring» har tidligere vært vanskelig tilgjengelig, da man i stor grad har vært nødt til å forholde seg til rettspraksis fra EU-domstolen.  I dag er "vesentlig endring" definert i anskaffelsesforskriften § 28-2 som en endring som

«fører til at innholdet i kontrakten blir vesentlig forskjellig fra den opprinnelige kontrakten».

Hva som ligger i dette vil være en utpreget skjønnsmessig vurdering. I anskaffelsesforskriften er det oppstilt noen typetilfeller som alltid er å anse som «vesentlige endringer». Disse behandles nedenfor.

Nye avtalevilkår

I følge anskaffelsesforskriften er endringen å anse som vesentlig dersom den

"gjelder nye betingelser som, dersom de hadde vært en del av den opprinnelige konkurransen, ville ha ført til at andre leverandører potensielt kunne ha deltatt, eller at oppdragsgiveren kunne tildelt kontrakten til en annen leverandør".

Eksempler på dette er endring av minstestandarder i kontrakten. Typisk at biler som benyttes ved avfallstransport etter endringen kun trenger å oppfylle utslippsklassen «EURO5» i stedet for den opprinnelige kunngjorte «EURO6». Da kan det tenkes at leverandører med mindre moderne bilpark har unnlatt å inngi tilbud da deres biler kun tilfredsstiller «EURO5».

Legg merke til at det kun kreves at andre leverandører «potensielt kunne ha deltatt» eller at «oppdragsgiver kunne tildelt» kontrakten til en annen. Det kreves altså ikke konkrete bevis for at noen har unnlatt å delta eller at andre ville fått kontrakten.

Økonomisk balanse

Videre vil en endring være vesentlig om den «endrer kontraktens økonomiske balanse til fordel for leverandøren».

Eksempler vil kunne være endring av prisreguleringsklausuler som går lenger enn hva som følger av opprinnelig kontrakt, eller at slike innføres uten å ha vært en del av den opprinnelige kontrakten. Legg merke til at det ikke stilles krav om hvor stor balanseforskyvningen skal være før den anses som ulovlig.

Utvidelse av omfang

En endring vil også være vesentlig om den «utvider kontraktens omfang betydelig».

Her ligger det en generell begrensning i at en beløpsmessig endring på 10 % ved tjeneste- og varekjøp og på 15 % ved bygg- og anleggsanskaffelser, alltid vil være å anse som en ulovlig endring. Vi vil også stå overfor en ulovlig endring av omfanget hvis det medfører at man overskrider terskelverdiene.

I praksis innebærer dette at mulighetene til å gjennomføre endringsarbeider på et bygge- og anleggsprosjekt som ble estimert til kr 38,5 mill er begrenset til kr 0,5 mill. Terskelverdiene for bygg- og anleggsanskaffelser er som kjent kr 39 mill. En endring på 1,3 % (0,5/38,5*100) medfører altså at det i et slikt tilfelle foreligger en ulovlig endring. Oppfordringen er at man ved vurderingen av terskelverdier også tar godt høyde for endringsarbeider.

Skifte av leverandør

Videre vil en endring være vesentlig om det «gjelder skifte av leverandør»,

med mindre det er tale om ordinære selskapsrettslige omdannelser. Dette er en videreføring av sikker EU-rett. Anskaffelsesregelverket skal ikke stå i veien for fornuftige omorganiseringer av selskap.

Heller ikke leverandørskifte ved konkurs hos opprinnelig leverandør vil anses som en «vesentlig endring».

Klagenemnda for offentlige anskaffelser har konkludert med at overdragelse av hele kontrakten til en underleverandør kan aksepteres (KOFA-sak 2011/259 og 2012/235). Saken er likevel så spesiell at man skal være forsiktige med å trekke generelle slutninger fra den. Det gjaldt anskaffelse av nytt nødnett. Hadde det blitt konstatert en ulovlig direkteanskaffelse, ville overtredelsesgebyret kunne blitt på kr 600 millioner.

Intensjonskunngjøring

Vurderingen av om en endring er ulovlige er ganske vanskelig. En oppdragsgiver i god tro kan trå feil. For å unngå sanksjoner i et slikt tilfelle, kan en oppdragsgiver i god tro foreta en intensjonskunngjøring og vente 10 dager med å inngå kontrakt.