Når kompleksitet blir et styringsproblem

Oxford Research har på oppdrag fra Kommunal- og distriktsdepartementet (KDD) levert en rapport om interkommunalt samarbeid, som en delleveranse i en større evaluering av kommuneloven.

Rapporten bekrefter mye av det sektoren allerede vet om styrker og svakheter ved interkommunalt samarbeid, men avdekker også strukturelle svakheter som særlig rammer kommunale selskaper og eierstyringen av disse.

Stikkord: For mange organisasjonsformer å velge mellom, for lite som skiller formene fra hverandre, og mangel på involvering og lite fokus på selskaper og samarbeid i kommunestyrene.

Et av de mest oppsiktsvekkende funnene i rapporten er at om lag 50 kommuner enten erkjenner at de ikke har eierskapsmelding, eller ikke har svart – noe som i praksis indikerer at styringsverktøyet mangler. Dette gjelder særlig mindre kommuner.

Oxford Research forklarer dette med begrenset kapasitet og lav prioritering av saker utenfor kjerneoppgavene.

– Det er en forklaring, men neppe hele bildet, sier juridisk direktør Agnete B. Sommerset i Samfunnsbedriftene.

– Like nærliggende er det å peke på at systematisk folkevalgtopplæring i eierstyring ofte velges bort, og at eierskapsmeldingen i mange kommuner ikke brukes aktivt som styringsverktøy, sier hun og legger vekt på at dette er svært problematisk.

– Når eierskapsmeldingen ikke er levende, blir også avstanden mellom kommunestyrene og selskapene større – både politisk og informasjonsmessig.

Rapporten peker på et markant skille mellom politisk og administrativ toppledelse på den ene siden, og øvrige folkevalgte på den andre.

Det er i stor grad ordførere, varaordførere og kommunedirektører som kjenner til – eller har roller i – interkommunale samarbeid og selskaper. De «menige» kommunestyremedlemmene har langt svakere oversikt.

– Dette bidrar til skepsis mot interkommunalt samarbeid i kommunestyrene. Ikke nødvendigvis fordi samarbeidene fungerer dårlig, men fordi eierskapet er utydelig og styringen fjern, sier Sommerset.

– Når ordførere samtidig uttrykker misnøye med informasjonsflyten fra selskapene, er det verdt å minne om at eierne har full anledning til å stille krav til rapportering og dialog.

Rapporten peker også på at det finnes så mange ulike organisasjonsformer å velge mellom at det blir uoversiktlig. Vertskommunesamarbeid, interkommunale politiske råd (IPR), kommunale oppgavefellesskap (KO), interkommunale selskaper (IKS), aksjeselskaper (AS), samvirkeforetak (SA), foreninger og stiftelser har ulike reguleringer og nyanser som skiller dem – men skillene er uklare for mange.

– Særlig organisasjonsformen kommunalt oppgavefellesskap (KO) blir kritisert. Til tross for at formen er ment å være enkel og fleksibel, beskrives den i rapporten som krevende å forstå og styre, sier Sommerset.

– Den sterke politiske styringen fra det folkevalgte organet (representantskapet), kombinert med begrenset instruksjonsadgang overfor representantskapsmedlemmer, skaper forvirring. Politikere havner i detaljstyring av oppgaver de verken har kapasitet til, eller faglig grunnlag for.

Oxford Research peker også på at fleksibiliteten i KO bidrar til økt kompleksitet.

– Det harmonerer godt med kritikken om at KO er enkelt regulert, men vanskelig å praktisere, sier Sommerset.

– Det er også verdt å merke seg at ingen av respondentene i rapporten etterlyser utvidet adgang til enkeltvedtak i KO – et signal om at behovet allerede er dekket gjennom andre former, sier Sommerset.

– KDD vil derfor bomme dersom de tror at en løsning på utfordringene ved interkommunalt samarbeid er å gi KO enkeltvedtaksmyndighet.

I kontrast fremstår IKS og vertskommunemodellen som mer forutsigbare, ifølge rapporten.

Vertskommune er godt kjent og foretrukket av mange, mens IKS gir klare rammer for ansvar, styring og rollefordeling.

Det er imidlertid flere utfordringer ved vertskommunesamarbeid som rapporten ikke tar opp.

– Mange samarbeidskommuner opplever større avstand til tjenestene i vertskommunesamarbeid enn i selskaper. For vertskommunen blir det velfungerende, men i mindre grad for samarbeidskommunene, som langt på vei gir fra seg kontroll over tjenestene i slike samarbeid.

Sommerset mener at det er påfallende at rapporten fra Oxford Research i liten grad problematiserer forholdet til anskaffelsesregelverket, til tross for at dette er et helt sentralt spørsmål både for vertskommunesamarbeid og KO.

Det er nylig påpekt i en FOU-rapport som KS har bestilt, at det er tvilsomt om vertskommunesamarbeid tilfredsstiller anskaffelsesregelverket når det gjelder vertskommunens levering av tjenester til samarbeidskommunene. Det er mye som tyder på at vertskommunesamarbeid står i fare for å rammes av forbud mot direktekjøp av tjenester. Tilsvarende problemstilling kan reises for kommunenes bruk av tjenester levert av et KO.

– At en organisasjonsform som KO i tillegg kan velge mellom å være selvstendig rettssubjekt og ikke, skaper både rettsuklarhet for tredjeparter og for de samarbeidende kommunene – blant annet med tanke på hvordan anskaffelsesregelverket slår inn ved kommunenes bruk av samarbeidet. Dette bør vurderes nærmere i endelig rapport, sier Sommerset.

Flere kommunedirektører gir uttrykk for at politikerne bør trekkes mindre inn i samarbeid om rene administrative oppgaver.

– Det er et synspunkt jeg kan forstå. Samtidig finnes det gråsoner for hva som er å anse som administrative oppgaver – for eksempel innen IKT og velferdsteknologi – der investeringer og strategiske veivalg klart har politisk karakter, sier Sommerset.

Hun mener dette illustrerer behovet for tydeligere rolleavklaringer, aktiv og systematisk eierstyring, men ikke mer detaljstyring.

Delleveransen fra Oxford Research gir få nye argumenter for eller imot interkommunalt samarbeid, men den synliggjør med all tydelighet styringsutfordringene.

– Særlig peker rapporten på et alvorlig underskudd i bruk av eierskapsmeldinger, en tydelig kunnskapsasymmetri mellom politisk ledelse og øvrige folkevalgte, at KO fremstår som en lite egnet form for mange typer samarbeid, og at det er behov for færre og tydeligere organisasjonsformer, sier Sommerset.

Oxford Research varsler at neste delrapport vil se nærmere på hvordan eierskapsmeldingen faktisk brukes i praksis.

– Det er et helt avgjørende spor å følge videre. Uten tydelig eierstyring vil både kommunale selskaper og interkommunale samarbeid fortsette å bli oppfattet som fjerne, komplekse og lite demokratiske, sier Sommerset.

– Det skal etter mitt syn ikke så mye til for at kommuner skal få bedre grep om eierstyring selv om de har knappe ressurser. Små kommuner kan være vel så gode til å sette ting i system som de større.

– Eierstyring er også noe kommuner med fordel kan samarbeide om. Særlig dersom de samarbeider om flere tjenester i faste konstellasjoner, sier Sommerset.