 skriver førsteamanuensis Jan Erling Klausen og professor emeritus Harald Thorsteinsen at eierstyring er vanskelig. De påpeker at folkevalgte blir passive i styring av kommunale selskaper fordi de er usikre på hvordan de organiseres og styres. Uformelle normer om at politikerne ikke skal «blande seg» i driften, skal også hindre folkevalgt kontroll og aktiv eierstyring.

Kronikkforfatterne har rett i et det er mange folkevalgte som føler på en usikkerhet, og derfor opplever at det er krevende å styre kommunale selskaper. Men det blir feil å fremstille det som om eierstyring er spesielt komplisert eller vanskelig.

Eierstyring er ganske enkelt og kan gjøres på en god måte så lenge man kjenner til verktøyene som finnes for å drive nettopp god eierstyring. Vi ser dessverre ofte at folkevalgte og administrasjonen i kommunene ikke tar inn over seg at dette er et viktig område å få opplæring i.

Den utfordringen gjenspeiles i KS’ Folkevalgtprogram, som er et tilbud til alle folkevalgte i kommunestyrer, fylkesting, utvalg og bydeler i hele landet. Etter årets kommune- og fylkestingsvalg er det mange nye (og gamle) folkevalgte som skal delta i dette programmet. Dessverre bruker programmet minimalt med plass på eierstyring og selskapsledelse.

Dette er et tankekors. De mange kommunale selskapene står for svært viktige tjenester til innbyggere og næringsliv. Som Klausen og Thorsteinsen påpeker, kan det være over 4.000 slike selskaper i Norge. Derfor burde eierstyring av slike selskaper være en vesentlig del av de folkevalgtes oppgaver – og opplæring.

Dessverre er det slik at oppgaver som skole, oppvekst og helse – som utføres i kommunens etater – ofte ligger de folkevalgtes hjerter nærmere, ganske enkelt fordi de er synlige og personlige anliggender. De «usynlige tjenestene» som leveres via kommunale selskaper – for eksempel renovasjon, vann, avløp, brann og redning, energi og havn – er tjenester man merker først når de ikke fungerer som de skal. Det kan skyve dem litt utenfor den politiske dagsorden.

Det meste peker i retning av mer selskapsorganisering og flere formelle interkommunale samarbeid. Hvis Norge skal holde fast ved generalistkommuneprinsippet, og det samtidig er politisk uaktuelt å snakke om kommunesammenslåinger, blir det helt nødvendig med mer samarbeid for at kommunene skal klare å levere lovpålagte tjenester. Det vil stille stadig større krav til god eierstyring og selskapsledelse. 

Eierstyring er ikke vanskelig. De fleste nyvalgte og gjenvalgte kommunepolitikere over hele landet vil være mer enn kapable til dette – bare de får riktig opplæring. Men det krever at eierstyring og selskapsledelse får langt større oppmerksomhet i kommunestyrer og kommuneadministrasjoner landet rundt.

Eierstyring er ikke komplisert

Maren Gillebo og Svend Boye fra Oslo Economics skriver i Kommunal Rapport at kommunalt oppgavefellesskap (KO) er en velegnet samarbeidsform for en rekke tjenester – også større oppgaver som i dag gjøres av interkommunale selskaper (IKS).

Vi er enige i at KO kan være en god samarbeidsform. Flere av våre medlemmer er organisert på denne måten, blant annet friluftsråd, og det fungerer utmerket. Det viktigste er at små og store kommuner faktiske samarbeider der de hver for seg ikke klarer å levere lovpålagte tjenester, eller der samarbeid gjør at de kommunale tjenestene til innbyggere og næringsliv blir bedre og mer effektive.

Fra nyttår er det ikke lenger lov med såkalte paragraf 27-samarbeid, og da må en rekke samarbeid omdannes. Gillebo og Boye framstiller i den anledning KO som en «enkel» løsning som stiller «mindre krav» og gir «likere innflytelse». IKS fremstilles derimot som en «rigid» løsning som kan «hindre videreutvikling» og som kan «stå i veien» for omprioriteringer. Kort fortalt: Unngå IKS, velg KO!

Det finnes åpenbart samarbeid som vil ha god nytte av å bli organisert som KO, men det er ikke slik at «one size fits all». Type tjeneste, økonomi, geografi, kommunestørrelse, antall deltakende kommuner og en rekke andre forhold vil legge føringer for hva som vil være den beste samarbeidsformen.

KO ble etablert som en samarbeidsform i den nye kommuneloven som kan være godt egnet for å løse rene driftsoppgaver, for eksempel friluftsråd eller IKT-samarbeid. I forarbeidet til kommuneloven skriver Kommunal- og distriktsdepartementet at «

kommunene bør tilbys en enkel samarbeidsmodell for produksjonssamarbeid om mindre omfattende oppgaver. En slik enkel samarbeidsmodell vil særlig være viktig for å kunne tilby mindre kommuner en enkel, fleksibel og billig organisasjonsmodell for interkommunalt samarbeid

.» Ved store og kompliserte oppgaver hvor man skal investere og drive myndighetsutøvelse, kan situasjonen være en ganske annen. Da er det viktigere med forutsigbar regulering, tydelige roller og rettslig bakteppe ved uklarheter.

Hvis man regulerer et samarbeid med en «enkel» løsning med «mindre krav» og «likere innflytelse», betyr ikke det at det gir et bedre og mer fleksibelt resultat. Det kan like gjerne sees som et skjørt og usikkert samarbeid som gir mindre forutsigbarhet. Gillebo og Boye trekker fram at KO ikke trenger å være et selvstendig rettssubjekt og kan velge bort å ha et eget styre. Vår erfaring med kommunale selskaper som har store og kompliserte oppgaver, er at dette ville være direkte uansvarlig.

Hvis man vil velge KO som samarbeidsform for store kommunale oppgaver vil man uansett være nødt til å regulere samarbeidet på en måte som gjør at det i praksis ikke vil skille seg stort fra et IKS. Fordelene som IKS da vil ha foran KO, er nettopp at det er godt gjennomregulert og har etablerte ansvarsforhold mellom styringsorganer. I tillegg er IKS-loven langt klarere enn kommuneloven når det gjelder styreansvar, ansvarsfordeling mellom representantskap og styre, avvikling, uttreden osv.

KO er et fint tilskudd til floraen av samarbeidsmodeller som kommunene kan velge mellom. Og ja, IKS kan sikkert oppfattes som mer tungvint og rigid å etablere enn KO. Men store oppgaver krever et forutsigbart samarbeid. Da kan det være farlig å diskvalifisere IKS som organisasjonsform allerede ut fra startblokkene for de paragraf 27-samarbeid som nå skal omdannes.

(Denne kronikken er tidligere publisert i Kommunal Rapport.)

Store oppgaver krever forutsigbart samarbeid

Valg av foretaksform for §27-samarbeid:

Kommuner og fylkeskommuner har stor frihet til å organisere sine tjenester slik de finner det hensiktsmessig. Ifølge en rapport fra By- og regionforskningsinstituttet NIBR fra 2015, blir en stadig større del av kommunal virksomhet satt ut i kommunale selskaper. Denne veksten i antall kommunale selskap har ført til økt søkelys på eierstyring fra flere hold.

De folkevalgte er ansvarlige for tjenestene som tilbys sine innbyggere uavhengig av hvilken organisering som velges. De foretar en helhetlig gjennomgang og avveininger ved valg av organisasjonsform, eksempelvis hvorvidt virksomheten skal organiseres innenfor eller utenfor kommune- eller fylkeskommuneorganisasjonen.

Ofte fremheves behovet for demokratisk kontroll over tjenestene når valg av organisasjonsform diskuteres. Det er også andre hensyn som bør veie tungt når kommunene velger organisering av sine tjenester. Det kan for eksempel være muligheten for å få effektive og gode tjenester for (skatte)pengene, tiltrekke seg god kompetanse til viktige tjenester og stimulere til innovasjon og utvikling av tjenestene.

Kommunene har som eiere en stor verktøykasse for god og tett styring av tjenester satt ut til selskaper. Det er derfor viktig at kommunene har kompetanse om, og utøver en aktiv og bevisst eierstyring av selskapene de oppretter.

1. Hva er eierstyring, og hvorfor er det viktig?

Norsk utvalg for eierstyring og selskapsledelse

 (NUES) beskriver eierstyring og selskapsledelse som «corporate governance». Wikipedia definerer «corporate governance» som «et sett med prinsipper for hvordan selskaper bør ledes, organiseres og administreres, og hvilke interesser organiseringen skal tilgodese».

Det snakkes om eierstyring når kommunen har valgt å opprette selskaper som skal sørge for tjenester til kommunens innbyggere. Virksomhet som forvaltes av kommunens administrasjon med kommunedirektøren som øverste administrative leder, er ikke å anse som eierstyring. I denne sammenheng forstås derfor eierstyring som å sørge for at kommunens interesser forvaltes i tråd med formålene satt for selskapene.

Det offentlige forvalter våre skattepenger og skal løse lovpålagte oppgaver og tilby tjenester til innbyggere. Derfor bør eierne være fremoverlente, informerte, og interesserte i sine selskaper.

oppnå de mål eierne har hatt med opprettelsen av selskapet

Dette understrekes også i forarbeidene til ny kommunelov (

): «Dårlig eierstyring kan føre til at innbyggerne ikke får det de har krav på.»

God eierstyring og selskapsledelse krever at det bygges opp et samspill mellom eiere, styret og ledelsen. Samspillet forutsetter at disse tre organene er enige om hvilken retning virksomheten skal velge og hvilke forventninger partene har til måloppnåelse.

Selskapslovgivningen skiller tydelig mellom eierens rolle, styrets rolle og ledelsens rolle. Eieren skal sette overordnede mål og rammer for selskapet – ut fra hva man som kommune ønsker å oppnå med selskapet – og ikke drive med detaljstyring. Styret skal sørge for forvaltning av selskapet innenfor eiernes formulerte mål og krav. Styret skal tjene selskapets interesser og alle eierne. Styret skal altså ikke ta hensyn til særinteresser som partipolitikk, lokalisering, fagforening osv. Daglig ledelse har ansvaret for å gjennomføre styrets strategi for å nå målene som eierne har satt.

Dette «eierstyringshjulet» viser hvilke aktiviteter som de folkevalgte og eierorganet må ivareta. Eierstyring handler om en interaksjon mellom de ulike aktivitetene – ofte utført i en bestemt rekkefølge, men også gjennomført etter behov.

Det rettslige utgangspunktet for hvordan kommunene skal organisere og tilby sine tjenester er kommunal organisasjonsfrihet. Kommuneloven angir en rekke lovlige samarbeidsformer og modeller, og særlover supplerer[1] med flere valgmuligheter. Det er en politisk vurdering hvilken organisering man velger for sin kommune. Oppgaveløsning og aktivitet som skal drives bør være styrende for valg av organisasjonsform.

Ved valg av organisasjonsform er det også sentralt å se på om det skal utføres lovpålagte oppgaver med utøvelse av offentlig myndighet. Samarbeid som er rettslig forpliktende, må inn i bestemte former. Løsere former for uforpliktende samarbeid er ikke lovregulert.

Det finnes en rekke selskapsmodeller (figur 2) som kommunene kan velge mellom.

Organisasjonsformene har gradvis og økende juridisk selvstendighet fra kommunen.

Juridisk selvstendighet betyr ikke at selskapet lever et selvstendig liv utenfor de folkevalgtes kontroll. God eierstyring er en forutsetning for å lykkes med formålet bak opprettelsen, og det gir demokratisk kontroll med viktige tjenester kommunen tilbyr til sine innbyggere.

2. Hvor, hvordan, og av hvem utøves eierstyring?

Det er kommunestyret som er ansvarlig for eierstyringen i kommunen. Grovt sett kan man si at eierstyring utøves av kommunestyret allerede ved utarbeidelse av eierskapspolitikken til kommunen og når selskap opprettes, i eierskapsmeldinger, i eierstrategier og i eierorganet til selskapet (for eksempel i generalforsamling eller representantskap).

Eierstyring utøves også i andre styringsdokumenter som vedtekter, aksjonæravtaler, utbytteavtaler, selskapsavtaler, vedtak i eierorganet, budsjett, instrukser m.m.

Kommunestyret vedtar organisering av tjenestene og oppretter styringsdokumenter for selskapene. I tillegg er det kommunestyret som skal oppnevne eierorgan til de ulike selskapene. Avhengig av selskapsform gis eierstyringsmyndigheten til eierrepresentanter i selskapene. Formannskapet kan ha en rolle som eierutvalg eller styringsgruppe for eierpolitikken. Formannskapet er også ofte arbeidsutvalg for eierskap. Dette er en praktisk ordning, og har ikke noe med formelt ansvar å gjøre.

Eierorganene i selskapene har ulike benevninger. I kommunale foretak (KF) er det kommunestyret (ev. eierutvalget) som er eierorgan, i aksjeselskaper (AS) er det generalforsamlingen, i interkommunale selskaper (IKS) er det representantskapet. Eierstyringsprinsipper gjelder for alle organisasjonsformer, og det er ofte eierorganet som velger styresammensetning i selskapet.

Kommunestyret styrer selskapene sine indirekte gjennom representanter som er oppnevnt til eierorganene. Det innebærer at de som er valgt inn i et eierorgan representerer kommunestyret, og ikke eget parti eller seg selv. Det er med andre ord eierens/kommunestyrets interesse som er det sentrale og som eierrepresentanten skal arbeide for å få gjennomført.

Kommunenes eierinteresse er definert i styringsdokumentene, som gir det formelle grunnlaget for hvordan deltakelse i eierorganet skal utøves: kommunens generelle eierskapspolitikk, eierskapsmelding og eierstrategi, definert formål i vedtekter/selskapsavtaler, eventuelle instrukser eller vedtak i kommunestyre og ev. kommuneråd.

For at eierrepresentantene skal kunne ivareta eierskapet og sikre demokratisk innflytelse på en god måte, bør det utarbeides prinsipper for kommunens eierstyring og en klar eierstrategi for det enkelte selskap. Stemmegivningen til kommunens representanter i eierorganene skal gjenspeile kommunestyrets flertallsvedtak, dvs. representantene møter med et bundet mandat.

Oppsummert kan man si at partipolitikk utøves i kommunestyret, ikke i et eierorgan. Der representerer man flertallet i kommunestyret. Folkevalgte er derfor ikke å anse som ombud når de sitter i eierorganet, men som representanter med bundet mandat fra kommunestyret.

Det finnes ulike styringsdokumenter som eiere kan utarbeide for styring av sine selskaper. Mange er uavhengige av selskapsformen som er valgt, mens andre er spesifikke ut fra organisasjonsform. Alle selskapsformer har relevante lover, forskrifter, budsjetter/økonomiplaner og ulike instrukser m.m. som styringsdokumenter i tillegg til de selskapsspesifikke dokumentene. Eierskapsmelding og eierstrategi må også utarbeides uavhengig av selskapsform.

Ny kommunelov § 26-1 pålegger kommunestyret å utarbeide en eierskapsmelding én gang i valgperioden. KS anbefaler at eierskapsmeldingen revideres årlig, eller at selskapene i det minste pålegges å rapportere om status til eierne én gang i året.

Kravet til eierskapsmeldinger markerer kommunens overordnede ansvar for verdier og tjenester som forvaltes av andre, og som kommunen har eierinteresser i. Lovens minimumskrav til innhold i eierskapsmeldinger er:

oversikt over eierskap eller tilsvarende interesser som kommunen har i alle typer virksomheter/selskaper

formålet kommunen har med sine eierinteresser og tilsvarende interesser

Eierskapsmeldingene skal også redegjøre for KFer og interkommunale samarbeid av ulik art som kommunen er involvert i, for eksempel vertskommunesamarbeid. I eierskapsmeldinger blir det ofte foretatt en evaluering av kommunens utøvelse av eierskapet, og av hvorvidt det anses formålstjenlig at kommunen fortsatt bør være eier.

Med flere kommuner som eiere i et selskap, velger noen å utforme selskapsspesifikke eierskapsmeldinger. Det kan være et godt grep for å sikre at selskapet får felles og tydelige styringssignaler fra alle sine eiere.

En eierstrategi kan gjelde generelt for kommunens eierskap, og vil da ligge tett opp til eierskapspolitikken som kommunestyret ønsker å gjennomføre. Det kan være en årsak til at mange kommuner velger å bake inn eierstrategien i eierskapsmeldingene sine.

Eierstrategier kan også være selskapsspesifikke, utarbeidet individuelt for hvert selskap i samråd med selskapet, og deretter politisk vedtatt. Eierstrategien utdyper formålet med selskapet, fastsetter overordnede målsettinger og tydeliggjør eiers krav og forventninger til selskapets drift og selskapets styre.

Eierstrategier bør også avklare roller, ansvar og myndighet mellom kommunen og eierorganet, mellom eierorganet og styret, og forholdet til kommunens administrasjon. Det er videre vanlig å stille krav til eierdialogen med selskapet.

Vedtekter/selskapsavtaler/samarbeidsavtaler/aksjonæravtaler

Øvrige styringsdokumenter i et selskap er avhengige av hvilken selskapsform som er valgt. Felles for alle disse dokumentene er at det er eierne som beslutter innhold og utforming, og som vedtar disse. Det betyr at de er en viktig del av de folkevalgtes verktøykasse når de skal styre sine selskaper. God kjennskap til handlingsrommet i disse dokumentene er derfor av stor betydning.

Styringsdokumentene angir hva selskapet skal (og har lov til å) drive med, og formålet med virksomheten bør formuleres på en god og tydelig måte slik at det angir retningen som styret og administrasjonen skal styre etter. Her kan man fastsette rammer for myndighetsutøvelse, tjenesteproduksjon og adgang til å drive næringsvirksomhet i markedet.

Det er vanlig å regulere hvor mange som skal sitte i eierorganet og styret, og hvordan valg skal skje, hvilken myndighet og hvilke fullmakter selskapet skal ha, adgang til å pådra seg forpliktelser, økonomisk og annet ansvar, oppløsning av selskapet m.m.

Eierne vedtar eierstrategien. Styret i selskapet må deretter utforme en selskapsstrategi som er egnet til å oppnå målene og forventningene angitt i eierstrategien. En selskapsstrategi inneholder gjerne langsiktig planlegging, fastsettelse av kortsiktige og langsiktige mål for bedriften, angivelse av tiltakene og ressursfordelingen som er nødvendig for å nå målene. Det kan handle om hovedmål og delmål innen økonomi, miljø, markedsandeler, utvikling m.m.

4. Ulike selskapsformer – eierorgan og styringsdokumenter

 opprettes i henhold til kommuneloven kap. 9. Eierorganet i KF er kommunestyret. Det er de folkevalgte som fastsetter vedtektene for foretaket. Kommuneloven § 9-3 stiller krav til innhold i vedtektene.

Kommunedirektøren har et såkalt utsettende veto overfor KF-vedtak som ikke finnes for andre selskapsformer, jf. kommuneloven § 9-16 (2).

Et KF er en del av kommunen som rettssubjekt, og derfor ligger arbeidsgiveransvaret for de ansatte hos kommunen.

 kan bare eies av flere kommuner/fylkeskommuner eller andre interkommunale selskaper. I interkommunale selskaper (IKS) opprettet med hjemmel i IKS-loven, er eierorganet representantskapet, jf. IKS-loven § 6. Alle deltakere (=eiere) skal være representert i representantskapet. Det er den enkelte eiers kommunestyre som oppnevner representanter til representantskapet.

Loven stiller ingen krav til hvem som kan eller skal velges til representantskapet, heller ikke til at det må være folkevalgte, krav til kjønn e.l. Ettersom det er et mellomledd mellom selskapene og eierne, er det viktig at medlemmene sitter tett på de politiske beslutningsprosessene og enkelt kan sørge for politisk forankring av nødvendige beslutninger.

For IKS skal det opprettes en selskapsavtale som styringsdokument for selskapet, der det i KF og AS fastsettes vedtekter. De enkelte kommunestyrer (eierne) må vedta likelydende avtaler.

IKS-loven gir forsterkede eierstyringsgrep ved at enkelte endringer i selskapsavtalen må vedtas av kommunestyret. I aksjeselskaper er det en oppgave som etter loven tilligger selskapets eierorgan, generalforsamlingen. Et annet forsterket eierstyringsgrep i loven er at det er representantskapet som skal vedta selskapets budsjett og økonomiplan, ikke styret (som det er i AS).

Eierkommunene har ubegrenset ansvar for selskapets forpliktelser, og kan ikke gå konkurs. Det kan reise problemstillinger i forhold til statsstøtteregelverket dersom selskapet skal drive økonomisk aktivitet i et marked. I tillegg til selskapsavtalen velger noen IKS å inngå eieravtaler[4] 

I interkommunalt eide selskaper kan det oppstå uheldige situasjoner dersom de folkevalgte ikke følger styringslinjene som loven legger opp til. Systemet er laget slik at eiernes felles interesser skal ivaretas, og det er derfor uheldig om man utøver eierstyring utenom eierorganet.

 kan være heleide av én kommune eller eid sammen med andre kommuner eller private parter. Eierorganet i et AS er generalforsamlingen, og i et heleid kommunalt AS utgjør kommunestyret generalforsamlingen. I deleide selskaper må hver enkelt eier utpeke representanter til generalforsamlingen. Det er ingen lovregulering eller krav til hvem som skal eller kan sitte i en generalforsamling. Ofte delegeres generalforsamlingsmyndigheten til ordfører eller andre med fullmakt.

Aksjeloven regulerer hvilke saker ordinær generalforsamling skal behandle, og det er obligatorisk med godkjenning av årsregnskap, utdeling av utbytte, vedtektsendringer og valg av styre. Det kan avholdes ekstraordinær generalforsamling for en bestemt angitt sak.

I aksjeselskaper har eierne et begrenset økonomisk ansvar for selskapets forpliktelser, og selskapet kan gå konkurs. Det er derfor en egnet selskapsform for økonomisk aktivitet i markeder, som kan ha et visst risikoelement forbundet med virksomheten.

Styringsdokumenter i AS er stiftelsesdokument, vedtekter og eventuelle aksjonæravtaler (avtaler mellom eiere).

Det kan være få kontaktpunkter mellom eiere og selskapene om man forholder seg strengt til de lovpålagte møtene i eierorganet. For AS er det bare krav om generalforsamling én gang i året, mens det for representantskap i IKS etter IKS-loven ikke er fastsatt et minimum for antall møter. Her er det representantskapet selv, styret, revisor eller deltaker som kan kreve møte, jf. IKS-loven § 8. Det er vanlig å nedfelle i selskapsavtaler at representantskapet skal ha minimum to til fire møter i året.

En forutsetning for å lykkes med god og profesjonell eierstyring, er å ha dialog og informasjonsflyt mellom eiere og selskaper. Dette skaper god kontakt, dypere forståelse, og bidrar til gjensidig tillit mellom eiere og selskapet.

Det er viktig å understreke at dette ikke er en del av den formelle eierstyringen, men en uformell arena hvor selskapet kan informere sine eiere om hva som rører seg. Man kan ikke treffe beslutninger med bindende juridisk virkning for selskapet i eiermøter. Det ville undergrave eierorganets funksjon. Det kan være hensiktsmessig å ta opp prosessuelle forhold i slike møter.

Noen kommuner og interkommunale samarbeid har valgt å opprette et administrativt eierstyringssekretariat, sammensatt av kommunedirektører eller andre administrativt kommunalt ansatte i de samarbeidende kommunene. Det kan være hensiktsmessig med en administrativ tilretteleggerfunksjon som kan samordne tidspunkter for behandling av viktige saker i de ulike kommunestyrene, som kan tilby maler for instrukser eller styreevalueringer og annet som kan bidra til profesjonalisering og smidige prosesser i selskapene.

Det bør imidlertid utvises varsomhet slik at ikke et eierstyringssekretariat får oppgaver som går inn på selskapsorganenes myndighetsområde og i realiteten blir et tilleggsorgan mellom selskapsorganene og de folkevalgte i eierstyringen.

Ettersom styrene i selskapene har rettslig ansvar for å utøve forvaltning, tilsyn og opplysningsplikt i henhold til gjeldende regelverk på selskapets virksomhetsområde, er det viktig at ikke eierstyringssekretariatet foretar saksbehandling eller endringer i saksfremlegg eller innstilling i saker som skal besluttes av medlemmene i representantskapet.

Dersom saker er ufullstendig utredet eller det er noe man savner, skal de folkevalgte representantene ta opp dette i eierorganet og eventuelt be styret om tilleggsinformasjon.

7. Politisk forankring for eierrepresentantene

Kommunestyret utpeker representanter til eierorganer i selskapene. Eierrepresentantene skal målbære synet til det politiske flertallet i kommunestyret, ikke eget partis syn, og heller ikke eget syn som privatperson.

Det finnes ingen formkrav for hvordan medlemmer i generalforsamling eller representantskap skal sørge for politisk forankring hos flertallet i kommunestyret i viktige saker. Utgangspunktet er også her organisasjonsfrihet i kommunene. Et sentralt hensyn å ivareta, er at både posisjon og opposisjon blir holdt informert og får anledning til å diskutere viktige saker som skal behandles i selskapenes eierorganer.

Noen kommunestyrer har lagt ansvar for eierstyring av selskapene til formannskapet. Andre har valgt å oppnevne hovedutvalg for eierskap og næringsutvikling, hvor både posisjon og opposisjon er representert. Enkelte løser den politiske forankringen ved at innkallingen til representantskapsmøter sendes til alle i kommunestyret. Partigruppene får dermed anledning til å diskutere sakene og bringe sitt syn inn for hovedutvalg eller formannskap. Det finnes sikkert også andre egnede modeller for dette.

Hva er kommunedirektørens rolle i disse prosessene? Kommunedirektøren har etter kommuneloven § 13-1, tredje ledd ansvar for å påse at alle saker som skal legges frem for folkevalgte organer, er forsvarlig utredet. Denne plikten viser til ansvaret kommunedirektøren har for saker som springer ut av egen driftsorganisasjon.

For kommunale foretak (KF) og selskaper gjelder andre regler. Kommuneloven § 9-16, andre ledd begrenser kommunedirektørens myndighet overfor et KF til et såkalt “utsettende veto”, dvs. at kommunedirektøren kan pålegge styret i et KF å vente med å iverksette enkelte vedtak inntil kommunestyret har behandlet saken.

Når det gjelder IKS eller AS er det den aktuelle selskapslovgivningen som angir styringslinjene som skal følges, og kommunedirektøren har ingen formell rolle i disse lovene. Eierstyring skal skje i eierstyringsdokumenter og i eierorganene.

Det finnes eksempler i praksis på at kommunedirektøren har fått en rolle i behandling av selskapenes saker forut for behandlingen i hovedutvalget eller formannskapet. Det har skjedd under henvisning til at kommunedirektøren har plikt til å sørge for forsvarlig utredning av saker til de folkevalgte organer. En slik ordning innebærer å innføre et ledd i eierstyringen som det ikke er grunnlag for i lovgivningen. I tillegg vil ansvarsforholdene og styringslinjene mellom styret og eier/representantskapet forstyrres.

Styret har også et rettslig ansvar for tilsyn, forvaltning og rapportering, og er det organet som skal forberede og legge frem saker til eierorganet. Dersom innstillingen til styret endres på sin vei til formannskapet, og eierrepresentanten instrueres av formannskapet til å beslutte i tråd med den endrede innstillingen, vil det kunne oppstå en situasjon hvor et eventuelt senere styreansvar ikke kan gjøres gjeldende overfor styret. Hvem har da ansvaret? Kommunedirektøren? Representantskapet?

Det er forståelig at kommunedirektører ønsker å gi gode råd til ordførere og de folkevalgte. For å sikre tett kontakt med selskapene, vil jeg derfor råde de folkevalgte til å bruke eierskapsmeldingen og andre styringsdokumenter aktivt. Man vil for eksempel oppnå gode prosesser mellom selskaper og eiere dersom det opprettes selskapsspesifikke eiermeldinger med tydelige føringer, mål og krav, som revideres årlig. I eiermeldingen kan det stilles krav om antall eiermøter i året for gjensidig informasjonsutveksling.

Man kan også skissere i eiermeldingen at man ønsker spesifikke saker utredet på en bestemt måte, med synliggjøring av kostnader/økonomi, og det kan settes krav om lengre frister for innkalling til møter i eierorganet og utsending av saksdokumenter. Kommunedirektøren er ofte delaktig i saksforberedelsen av eierskapsmeldinger, og da har administrasjonen innflytelse og mulighet for rådgivning på riktig tidspunkt og på rett arena i henhold til lovgivningen.

8. Anbefalinger fra KS om eierstyring, selskapsledelse og kontroll

KS utga i 2014 heftet «Anbefalinger om eierskap, selskapsledelse og kontroll». Det inngår i folkevalgtopplæringen i alle kommuner. Heftet har senere blitt revidert flere ganger, sist i november 2020 i samarbeid med Samfunnsbedriftene og KS Konsulent.

Heftet innebærer en erkjennelse av at eierstyring er viktig og at folkevalgte trenger kunnskap om hvilke virkemidler og arenaer man har for å være aktive og gode eiere, og som samspiller med selskapene man har valgt å opprette. Målgruppene for anbefalingene er både de folkevalgte og selskapsledelsen.

De folkevalgte er målgruppe fordi de har ansvar for å organisere tjenester i kommunene, fordi de skal utøve eierstyringen, fordi de ofte velges inn til styrer i selskaper, og fordi de er pålagt å sørge for kontroll av selskapene. Selskapsledelsen er målgruppe fordi styremedlemmer må forstå sine eiere og retningen de ønsker å ta, fordi styremedlemmer og daglig leder har et stort juridisk ansvar og fordi det er viktig for selskapsledelsen å kjenne styringsverktøyene eierne har.

Anbefalingene gir uttrykk for det som anses som «beste praksis» på området. For å lykkes med selskapsorganisering, er det viktig at alle involverte parter i de kommunalt eide selskapene har en god rolleforståelse.

I Samfunnsbedriftene organiserer vi nærmere 570 kommunale selskaper. Vi vil naturligvis understreke hvor sterkt trepartsmodellen står i Norge, og hvor viktig det er at selskapene organiserer seg i en arbeidsgiver- og interesseorganisasjon. Derfor er vi også tilfredse med at 

 peker på oss som et naturlig sted å melde seg inn for kommunale selskaper.

Lov om interkommunale selskaper, lov om samvirkeforetak, lov om aksjeselskaper, lov om stiftelser m.fl.

https://lovdata.no/dokument/NL/lov/2018-06-22-83/kap9#kap9

Kommunene må styre sine selskap på en bevisst og konsekvent måte. God eierstyring er avgjørende for at eierne skal nå sine mål, for at ressursene skal forvaltes på best mulig måte, og for å kunne kontrollere risiko på en hensiktsmessig måte.

 har bakgrunn fra departements- og tilsynsarbeid. Hun har jobbet som advokat i ulike advokatfirmaer og har erfaring med oppstart av egen virksomhet. Gjennom styreverv sitter hun tett på problemstillinger rundt forholdet mellom eiere, styrer og daglig ledelse i selskaper og organisasjoner. Hun har vært juridisk direktør i Samfunnsbedriftene siden 2019.

En versjon av denne artikkelen ble publisert i Kommunerevisoren nr. 6/2021.

Hva kjennetegner god eierstyring?

Eierstyring av kommunale selskaper:

Kurset passer for styrer, administrativ ledelse og eiere av kommunalt eide bedrifter og samvirkeforetak (SA), og kan tilpasses alle bransjer. Kurset er godt egnet for mindre forsamlinger og enkelstyrer. Da kan man fritt diskutere problemstillinger som gjelder for den konkrete virksomheten. Men kurset kan også holdes for flere selskaper på et felles arrangement.

Kurset passer for alle selskapsformer som brukes av kommunene: aksjeselskap (AS), interkommunale selskap (IKS), samvirkeforetak (SA) og § 27-selskaper (som etter ny kommunelov må omdannes til enten kommunalt oppgavefellesskap eller interkommunalt politisk råd).

På styrekurset dekkes normalt følgende temaer:

Hva er de vanligste selskapsformer for kommunalt eide selskaper? Særtrekk ved den valgte selskapsformen.

Hvordan skal styret settes sammen på best mulig måte?

Har det ansattvalgte styremedlemmet noen særlig rolle?

Hva er de viktigste oppgavene for et styre?

Hvordan skape best mulig forhold mellom daglig leder og styret som arbeidsgiver?

Kan styremedlemmer bli personlig erstatningsansvarlige?

Hvilke regler gjelder for habilitet i et styre?

Har det noen betydning om jeg også sitter i kommunestyret?

Vi tar utgangspunktet i den rettslige reguleringen av disse forholdene, og kan ellers tilpasse kurset og temaene etter den enkelte bedrifts behov.

Kostnader for et heldags styrekurs for enkeltstyrer inntil 6 timer er normalt kr. 40.000-45.000 ekskl. mva. (ofte er det en fordel med to kursholdere på heldagskurs), mens vi beregner rundt kr. 25.000 ekskl. mva. for et halvdagskurs. 

Prisen vil blant annet avhenge av graden av ønsket skreddersøm. Der flere styrer slår seg sammen om kurs, avtales egen pris.

Kursutgiftene kan i mange tilfeller dekkes med OU-midler (lederopplæring) fra KS, og ved at det søkes på forhånd. Utgifter til reise og opphold for kursholder(e) kommer i tillegg.

Styrekurset kan etter avtale kombineres med andre arrangementer eller kurs/besøk fra Samfunnsbedriftene, for eksempel innen næringspolitikk. Ettersom det i perioder er stor pågang hos Advokatservice, må kursdatoer avtales individuelt.

Det er advokatene/advokatfullmektigene i Samfunnsbedriftene Advokatservice Agnete Busengdal Sommerset(direktør), Håkon Andreas Riegels, Elen Schmedling Gimnæs og Didrik Greve Økland som holder kursene, gjerne ute hos den enkelte bedriften.

Kursholderne har god oversikt over relevante regler i kommuneloven, forvaltningsloven og offentleglova, samt en del annet sektorlovverk som gjelder for medlemsbedriftene.

Ta gjerne kontakt med en av Samfunnsbedriftenes advokater (scroll ned) dersom et styrekurs er av interesse

Heldags styrekurs koster normalt kr. 40.000-45.000 ekskl. mva. Halvdagskurs normalt kr. 25.000 ekskl. mva. Utgiftene kan ofte dekkes av OU-midler.


Kursene holdes gjerne ute i den enkelte bedriften av advokatene / advokatfullmektigene i Samfunnsbedriftene Advokatservice.


Ta gjerne kontakt med Elen Schmedling Gimnæs dersom et styrekurs er av interesse.

Styrekurs for din bedrift

Kurs for styremedlemmer i kommunalt eide bedrifter

– Her var det virkelig mange ting som jeg skulle ønske jeg hadde kontroll på som rådmann i Øksnes for noen år tilbake, sier administrerende direktør Elise Gustavsen i Reno-Vest.

Uttalelsen kom da hun satt i ekspertpanelet på Samfunnsbedriftenes webinar om eierstyring 29. april. Etter å ha hørt de siste anbefalingene om kommunalt eierskap, legger ikke Gustavsen skjul på at kommunene ofte har begrenset kjennskap til sine egne selskaper.

– Ofte har de folkevalgte bare bevissthet rundt utbytte og hvor mye de kan hente ut av selskapene. Som eier av kommunale selskaper har de imidlertid en unik mulighet til å prioritere langs de store linjene. Den muligheten bør kommunene gripe.

– Når jeg nå sitter på innsiden av selskapet Reno-Vest som eies av seks kommuner i Vesterålen, kjenner jeg et behov for mer styring og dialog med politikerne om veivalgene. Samtidig skal vi være klar over at politikerne må forholde seg til mange saker. Som kommunale selskaper må vi være tydelige på hva vi vil ha ut av eierne, sier Gustavsen.

Påmeldingen til Samfunnsbedriftenes webinar viser at det er et stort behov for informasjon om eierstyring i kommunale selskaper.

– Vi får mange spørsmål om dette temaet. Vår erfaring er at svært mange kommunale selskaper ønsker mer dialog og tydeligere styring fra sine eiere – de folkevalgte, sier juridisk direktør Agnete Sommerset i Samfunnsbedriftene.

På webinaret gikk hun gjennom prinsippene for eierstyring, og presenterte et revidert hefte med anbefalinger om eierskap, selskapsledelse og kontroll, som KS har utarbeidet i samarbeid med Samfunnsbedriftene.

– Disse anbefalingene tar for seg ulike sider ved eierskap – alt fra hvilken organisasjonsform som bør brukes, til utarbeidelse av etiske retningslinjer og hvordan føre tilsyn, sier Sommerset som legger til at de setter opp to nye webinarer om eierstyring allerede 19. mai og 1. juni.

I ekspertpanelet satt også Tore Opdal Hansen, som var ordfører i Drammen kommune fra 2003 til 2019. I dag er han nestleder i Høyres gruppe i Viken fylkesting og medlem av hovedstyret i KS.

– Vi organiserte energiverket i kommunen som kommunalt selskap da det ble mulig tidlig på 1990-tallet. Da jeg gikk av som ordfører i 2019, hadde dette vokst til 42 selskaper. Lindum var en søppelfylling med fem ansatte. I dag er det en stor og innovativ bedrift med 200 ansatte som gir millioner i inntekter til kommunen som et 100 prosent kommunalt eid aksjeselskap, sier Hansen.

Han mener drivkraften bak selskapsorganiseringen er å få mest mulig ut av hver krone som kommunen forvalter. Det krever imidlertid at man holder tunga rett i munnen i styringen av selskapene.

– Kommunale selskaper skal ikke være rene politiske verksteder, og i Drammen ble vi enige om at personer med nær tilknytning til politikken ikke skulle sitte i styrene. I store selskaper må vi ha god daglig ledelse og profesjonelle styrer. Samtidig er det viktig at rådmannen og staben i kommunen har god eierskapskompetanse og kan følge opp selskapene, sier Hansen.

– Jeg synes dette var svært opplysende. Det har generelt vært lite kunnskap om eiers plikter og ansvar, sier Ingalill Råket som var en av deltakerne på Samfunnsbedriftenes webinar.

Råket er daglig leder i vekstbedriften AllVekst AS på Kyrksæterøra i Heim kommune. Hun forteller at bedriften har jobbet iherdig med å få bedre eierstyring.

– De siste 3-4 årene har vi fått tettere samarbeid og bedre dialog, både politisk og administrativt. Vi har fått noen gode ambassadører i tjenesteområdene som vil bruke bedriften der de kan, sier Råket som likevel innrømmer det er et stykke igjen.

– Vi kunne nok ønsket et større fokus på hvordan eierne bør engasjere seg, hvordan administrasjonen kan bli mer bevisste på sine bedrifter, og hva bedriftene kan bidra med for å løse kommunenes oppgaver, sier hun.

Råket tror mange flere i bransjen kan ha nytte av webinarene om eierstyring.

– Ja, det tror jeg så absolutt. Jeg vil ta mine erfaringer med meg videre til mine kolleger. I vår bransje er det en tiltakende anbudsutsettelse av tiltakene fra NAV, og det gjør at vi er blitt mye mer avhengige av våre eierkommuner. Bedriftene taper terreng, blir usynliggjort og åpenbart nedvurdert av myndighetene, sier Råket.

– Mer dialog og styring i kommunale selskaper

For at kommunale selskap skal kunne yte sitt beste, må kommunene som eier dem være profesjonelle og bevisste i måten de håndterer eierskapet på.

Disse anbefalingene skal bidra til å sikre en god eierstyring av selskaper og foretak. De skal også gi styremedlemmene ​kunnskap om god selskapsledelse, praktisering av roller og oppfølging når styringsformen endres.

Anbefalingene er utarbeidet i samarbeid med KS. De tar for seg ulike sider ved eierskap - alt fra hvilken organisasjonsform som bør brukes, til utarbeidelse av etiske retningslinjer og hvordan føre tilsyn.

Anbefalingene kan lastes ned i boksen oppe til høyre.

21 anbefalinger om eierstyring, selskapsledelse og kontroll

Selskaper i kommunalt eie:

Det kan være ulike oppfatninger om hvordan fordelingen av driftskostnader i et IKS bør være, ikke minst blant deltakerkommunene selv. Og de mange kommunesammenslåingene gjør dette til en aktuell problemstilling.

Det er ikke gitt sentrale og generelle føringer eller regler for hvordan driftskostnader ved et IKS bør fordeles. Et unntak er innen kommunal renovasjon, der selvkostprinsippet kan få en viss betydning for hvordan kostnadene skal fordeles mellom eierne. IKS-loven sier heller ikke noe bestemt om dette.

Utgangspunktet er at det er opp til eierkommunene selv å bestemme kostnadsfordelingen mellom dem. Løsningen kan være ulik fra selskap til selskap, og den må ikke nødvendigvis henge sammen med eierandelen eller innskuddsplikten, 

I mange tilfeller vil fordelingen ta utgangspunkt i en felles fast kostnad/sats + variable kostnader knyttet til for eksempel kommunestørrelse, befolkningstall og faktisk bruk. Kanskje kan også lokalisering av kontor og arbeidsplasser ha en betydning.

Videre kan det være at enkelte av kommunene, for eksempel i en oppstartsfase av samarbeidet, bidrar relativt sett mer inn til IKS-et enn andre deltakerkommuner, og det kan være sammensatte årsaker til dette.

Til syvende og sist er det eierkommunenes kommunestyrer som skal avgjøre sine bidrag til IKS-et, hvorvidt de skal videreføre sin deltakelse, eller gå inn som eiere i et nytt IKS.

Om et formalisert IKS-samarbeid skal fungere godt over tid, bør alle eierkommunene oppleve at de får mer igjen ved å delta, enn ved å stå utenfor. Det bør også være en oppfatning av at det er en rimelig og «rettferdig» kostnadsfordeling mellom deltakerne.

Om noen av deltakerne mener at de yter/betaler mer enn det som er rimelig, eller det synes klart at noen betaler relativt sett mer for sin deltakelse enn andre, kan dette undergrave samarbeidet på sikt.

Når spørsmålet om ny eller endret kostnadsfordeling oppstår, hvordan løser man dette rent praktisk?

Ta spørsmål opp i kommunestyrer og eierorgan

Eierkommunene/kommunestyrene bør selv drøfte spørsmålet og kan bringe det inn for eierorganet i IKS-et. De kan for eksempel legge frem en sak for representantskapet om at finansieringen av samarbeidet må utredes og vurderes.

Her vil IKS-loven og selskapsavtalen gi rammene for saksbehandlingen. Dersom fordelingen av driftskostnader er regulert i selskapsavtalen, må alle deltakerkommunene være enige og treffe likelydende kommunestyrevedtak om ny kostnadsfordeling.

Da spørsmålet om fordeling av driftskostnadene i IKS-et er så vidt sentralt for samarbeidet, er vår anbefaling at saken legges frem for kommunestyrene på forhånd.

Deles IKS-kostnadene likt?

Samfunnsbedriftene anbefaler at det jevnlig gjennomføres eiermøter for å bidra til god eierstyring og kommunikasjon med selskapet.

Noen ganger har eierne behov for å diskutere strategier seg imellom uten å treffe formelle beslutninger, og dette bør kunne gjøres uten å måtte innkalle til møte i generalforsamlingen eller representantskapet etter de formelle reglene i loven.

Et eiermøte er ikke lovregulert og er bare en uformell arena der det ikke skal treffes vedtak. I tillegg bør det ikke legges føringer eller «gis signaler» i eiermøtene som kan anses å gripe inn i styrets myndighetsområde. Eiermøtene er uforpliktende for eierne og for selskapet.

Eiermøte

Noen av de viktigste anbefalingene i rapporten er:

Bygge opp en organisert, kompetent støttefunksjon i kommuneadministrasjonen for systematisk oppfølging av selskapene.

Involvere et bredere utvalg av folkevalgte i eierstyringen. Bruke de muligheter som finnes for å øke kunnskap, kompetanse og oppmerksomhet om selskapene.

Ha en eierstrategi som omfatter hele selskapsporteføljen i kommunen, og som eierstrategien til det enkelte selskap er forankret i.

Forankre eierskapspolitikken i kommuneplanen og at det gjennomføres forsøk med en slik ordning. Eierskapspolitikken bør tas med i kommuneplanens samfunnsdel og ses i sammenheng med andre sider ved kommunepolitikken. Dette kan sikre at eierskapspolitikken gjennomgås politisk hver gang kommuneplanen rulleres, og sikrer forankring i en bredere politisk prosess.

Kommuner som eier IKS og AS sammen bør opprette egne arenaer for politiske avklaringer seg imellom, slik at styret kan arbeide ut fra et omforent mandat.

Last ned rapporten "Kommunale selskap og folkevalgt styring gjennom kommunalt eierskap"

#eierstyring